Jan Willem Schaper: "eerst nijpender voordat het beter wordt"

Hoe groot is de impact van het migratiepact?

De impact is aanzienlijk omdat het asielsysteem op Europees niveau beter zal laten functioneren. Een belangrijk doel is dat asielzoekers sneller duidelijkheid krijgen en dat procedures in heel Europa meer op elkaar gaan lijken. Voor de implementatie van het pact moeten onderdelen van nationale wetgeving worden aangevuld of geschrapt, zodat deze aansluiten bij de Europese verordeningen.

Wat is voor de IND de grootste uitdaging?

Onze grootste uitdaging ligt al jaren op gebied van het organiseren van voldoende uitvoeringscapaciteit. Met deze ingrijpende wetswijzigingen wordt dat eerst nijpender, voordat het beter wordt. Er zijn veel extra juristen nodig omdat we verwachten dat er veel meer juridische procedures zullen komen. We zetten dus al langere tijd maximaal in op de werving van extra juristen. Dat lukt redelijk, maar het is nog niet voldoende. Dit jaar moeten we uitbreiden met 80 extra juristen. In de jaren daarna kan dit oplopen tot 400 extra pleitjuristen. We houden rekening met een structurele toename van het volume en naar rato zal er ook een groter beroep op de landsadvocaat gedaan worden. Dat geldt te meer nu met name de asieljurisprudentie zich voor een groot gedeelte weer opnieuw moet gaan vormen, wat de complexiteit ervan kan vergroten. Ook daarom wordt een grotere inzet van de landsadvocaat verwacht.

Wat vindt de IND in het algemeen van het migratiepact?

Het is hoognodig dat we het asielstelsel vernieuwen. Vanuit de IND kijk ik daarbij vanuit onze maatschappelijke opdracht om tijdig en juist te beslissen. Wat we er ook aan extra menskracht en ondersteuning bij regelden en nog zouden regelen, we kwamen er als overheidsorganisatie eigenlijk niet meer. Het nemen van juiste beslissingen, dat lukt nog best goed, maar tijdig beslissen lang niet altijd. Het betekent dat de levens van veel mensen die asiel aanvragen te lang stil komen te staan. Ze kunnen niet verder zonder onze besluiten, geen gezin laten overkomen, niet bouwen aan hun toekomst. Ze verkeren langdurig in onzekerheid. En dus hebben wij het migratiepact aangegrepen om tegelijkertijd ingrijpende wijzigingen door te voeren zodat we het stelsel ook daadwerkelijk verbeteren. De gelegenheid om een complex stelsel fundamenteel te hervormen doet zich immers zelden voor.

Waar staat de IND nu?

Het lastige van grootscheepse wijzigingen is dat ze notoir ingewikkeld zijn. De routines, de ondersteuning, alles moet opnieuw worden uitgevonden. Uitgangspunt is dat we daarbij rekening houden met een jaarlijkse instroom van 25.000 asielaanvragen. Tegelijk hebben we te maken met de huidige voorraden, die bestaat uit aanvragen van mensen die wachten op de afhandeling van hun aanvraag. Onder die omstandigheden verwacht ik dat we zeker tot medio 2027 bezig zijn met naweeën en kinderziektes en dat er daarna een stabiele asielprocedure is. Omdat de regels op een vrij fundamenteel niveau veranderen, zal er een breed scala aan onderwerpen opnieuw voor de hoogste rechter komen. Er moet opnieuw getoetst worden of we voldoende zorgvuldig zijn en hoe onze nationale uitvoering zich verhoudt tot Europese wet- en regelgeving.

Er staat veel maatschappelijke druk op migratie. Hoe merkt de IND dat?

Uit professioneel oogpunt willen we zelf om te beginnen het graag heel goed doen. Ondertussen staan voor- en tegenstanders van de asielprocedures lijnrecht tegenover elkaar. En er is natuurlijk de kritische blik van alle ketenpartners, zoals de rechterlijke macht en asieladvocatuur. Dus ja, er staat heel veel druk op ons. Het gaat er niet makkelijker op worden. We kunnen dus alle hulp gebruiken die er is. Zo kwamen we ook uit bij het kantoor van de landsadvocaat.

De IND vraagt al jaren Pels Rijcken als kantoor van de landsadvocaat om bijstand. Wat verandert er?

We zagen twee jaar terug al aankomen dat het juridische werk sterk zou veranderen, qua omvang en complexiteit. Nu hebben we zelf juristen die zich qua kwaliteit zeker kunnen meten met die van de landsadvocaat. Het zit dus in de combinatie van de volumes en de nieuwe juridische vraagstukken. Met alle grote wijzigingen is het bovendien niet verkeerd om af en toe de onafhankelijke, kritische blik van de advocaten van Pels Rijcken te krijgen, om de kwaliteit van ons juridische werk verder te vergroten.

Wat betekent dit in de praktijk?

We hebben gevraagd om structureel meer advocaten beschikbaar te stellen voor bijstand aan de IND. Langere tijd terug is de vreemdelingenpraktijk bij Pels Rijcken sterk afgebouwd. Er resteerden enkele specialistische advocaten voor heel specifieke juridische vraagstukken. We hebben gevraagd om weer meer capaciteit op te bouwen zodat we vaker een beroep op Pels Rijcken kunnen doen, waarbij advocaten gemiddeld vaker aan de complexere kant van het juridische spectrum worden ingezet. Gezien de grote uitdagingen op het gebied van asiel en migratie komende jaren, denk ik ook dat het goed is als het kantoor van de landsadvocaat dat kan bieden.

Over wat voor capaciteitsomvang hebben we het dan?

Voor de helderheid, onze capaciteitsproblemen gaan we niet oplossen met inzet van de landsadvocaat. Om hoeveel zaken het precies gaat, dat moet de praktijk uitwijzen. Maar als we nu en dan een gat hebben in onze planning, dan zouden we natuurlijk gek zijn om dan niet te vragen om bij te springen als er bij Pels Rijcken dan iemand beschikbaar is, ook als het een iets meer eenvoudige zaak is. De advocaten zullen bovendien weer ervaring op moeten doen met onze werkwijze als uitvoeringsorganisatie. Als wij van een advocatenkantoor als Pels Rijcken vragen om capaciteit uit te breiden, dan moet je ook voldoende volume bieden aan werk om dat te doen.

Wat als de IND niet investeert in meer juridische capaciteit?

We hebben nu veel meer werk dan we mensen hebben. Maar we geven wel prioriteit aan de rechtbankzittingen. We zijn nu in staat bij circa 98 procent van de zittingen te verschijnen als procespartij. We hebben berekend wat er gebeurt als we niet ingrijpen en extra investeren, zoals met de werving van eigen nieuwe juristen en inzet van het kantoor van de landsadvocaat. Er zijn scenario’s waarbij we dan maar tachtig procent halen. Dit kan dus betekenen dat bij één van de vijf rechtbankzittingen de IND niet vertegenwoordigd is. Ik hoef denk ik niet uit te leggen hoe onwenselijk dat is."

Wat doet de IND nog meer om het toegenomen juridische werk het hoofd te bieden?

"Het hele asielstelsel is nu en ook komende jaren overbelast. Dat is inherent aan het irreguliere karakter ervan, waarbij de instroom sterk kan fluctueren. Daar heb ik geen controle over. Wat ik wel kan doen is dus de capaciteit uitbreiden om pieken op te vangen en intern de werkwijzen efficiënter maken. Daarnaast kijken we zelf ook naar de asielketen als geheel. We zijn tot elkaar veroordeeld om intensief de samenwerking te zoeken. Als alleen ieder voor zich probeert het werk te optimaliseren, dan komen we er niet. Gezien de onafhankelijkheid van ieders rol, zijn dat geen gemakkelijke gesprekken. Het helpt dat plaatsvervangend landsadvocaat Elisabeth Pietermaat dan deelneemt aan het ‘tripartite’ overleg tussen asieladvocatuur, rechterlijke macht en IND.

Welke uitdagingen hebben de ketenpartners volgens u?

De asieladvocatuur wordt gevormd door een prachtige groep, hoog gemotiveerde mensen. Maar net als in veel sectoren, kampen ze daar ook met vergrijzing. We raken dus veel professionals kwijt in de keten en daar tegenover staat onvoldoende nieuwe instroom aan asieladvocaten. Dat gaan we allemaal merken en asielzoekers niet in de laatste plaats. De rechterlijke macht kampt eveneens met capaciteitsproblemen. De zwartste scenario’s zie ik vooral daar ontstaan. Waar wij verwachten, met een min of meer gelijkblijvende instroom, vanaf medio 2027 een stabiele asielprocedure te hebben, verwacht de rechterlijke macht vanaf 2032 de achterstanden te hebben weggewerkt. De asielaanvrager beleeft dat in veel opzichten natuurlijk als één procedure, of het nu bij de IND plaatsvindt of in een beroepsprocedure bij de rechter. Het grote volume aan zaken dat daarbij op de rechtbanken afkomt, wordt mede veroorzaakt door invoering van het tweestatusstelsel. Dat zijn beroepsprocedures die er nu nog niet zijn, maar er nog wel bij gaan komen.

Wat kunt u dan gezamenlijk doen?

Er zijn een paar maatregelen die we juist in de samenwerking nemen en nog kunnen nemen. Een mooi voorbeeld is de rode knop-procedure. Samen met de asieladvocatuur en Vluchtelingenwerk hebben we een aanpak voor mensen die tussen wal en schip geraken. Lang wachten is vervelend, maar soms is het echt onhoudbaar. Alle advocaten gunnen hun cliënten een snelle oplossing, maar elke advocaat kent cliënten waar het echt te lang duurt. We hebben samen een kanaal ontwikkeld, waar die zaken kunnen worden aangedragen. Vluchtelingenwerk fungeert daarbij als een soort filter. Dan geven we prioriteit aan zo’n zaak. Dat verbetert de totale capaciteit natuurlijk niet, maar het laat wel zien dat er in de samenwerking mogelijkheden zijn om maatregelen te ontwikkelen.

Wat vraagt u daarbij van de rechterlijke macht?

We vragen als IND van de rechterlijke macht bijvoorbeeld vaker om finale geschilbeslechting. De taak van de rechter is in de asielprocedure om de besluitvorming en motivering van de IND te toetsen en, even heel simpel gezegd, is de uitkomst dan dat de besluitvorming goed is geweest of overnieuw moet. Maar een rechter kán op zich ook net een stap verder gaan, al valt dat buiten de eigenlijke opdracht van de bestuursrechter. We vragen van rechters als ze toch al weten wat de uitkomst is nádat we beter hebben gemotiveerd, op basis van de inhoud van het dossier, om dan meteen dat oordeel te geven. Als een rechter weet dat een asielverzoek toch gehonoreerd moet worden in weerwil van het standpunt van de IND, dan hebben we liever meteen dat oordeel. Dat is voor iedereen beter. Wij houden meer tijd over voor andere zaken, de aanvrager heeft sneller duidelijkheid, want het scheelt zo weer zeven maanden wachttijd, en de rechterlijke macht heeft een procedure minder. Het systeem piept en kraakt. Dan zijn dit soort oplossingen nodig en het gebeurt ook al.

Tegelijk gaat de IND ook wel eens in hoger beroep of stelt een rechter prejudiciële vragen aan het Europese Hof. Dat soort stappen helpt niet in de capaciteit toch?

Onze opdracht is juist en tijdig besluiten. Hoewel de tijdigheid het meest nijpende is, blijft juistheid van besluiten natuurlijk net zo goed iets om in te blijven investeren. Soms maken we de afweging dat een hoger beroep nodig is omdat er een meer principiële rechtsvraag is, die betrekking kan hebben op meer zaken. Je verkrijgt dan duidelijkheid voor zaken die daarna nog volgen. En ja, soms is er een rechter die zelf eerst meer duidelijkheid wil van een hogere rechter. Zowel bij de IND, de asieladvocatuur en de rechterlijke macht, werken mensen die hun opdracht heel serieus nemen. Het asielrecht is een beschermingsrecht. Het onderliggende uitgangspunt is dus niet te zorgen dat een vluchteling zo snel en eenvoudig mogelijk het land weer uit kan worden gezet. Dat wordt nog wel eens vergeten. Ik begrijp het wel dat als een rechter in die geest wil kunnen oordelen, dat er dan soms eerst duidelijkheid wordt gevraagd, ook als dat in enkele procedures dan eerst toch tot vertraging leidt.

Veel uitdagingen, veel complexiteit. Gaat het migratiepact al met al helpen?

U moet het zo zien: we hebben te maken met een groot verkeersinfarct in de asielprocedure. De doorstroming is afhankelijk van veertien logistieke knooppunten, waarvan we er straks zes minder hebben door het migratiepact. Dat gaat dus helpen omdat procedures logistiek gezien eenvoudiger worden. Wel is het zo dat tijdelijk twee asielprocedures naast elkaar bestaan, asielzoekers die nog onder de oude procedure hun aanvraag mogen doorlopen en dus de nieuwe. Maar we gebruiken het migratiepact en de overgangswetgeving om ook in de oude procedure vereenvoudiging te bereiken, dus knooppunten weg te halen. Het maakt dat er overcapaciteit komt om achterstanden weg te werken. Dat zal wel enige tijd nodig hebben, mede door het omgaan met logistieke kinderziektes, in werkroutines en als gevolg van nieuwe jurisprudentie. Zodoende komen we op de inschatting dat we vanaf medio 2027 een stabiele procedure hebben.

Wat zijn concrete ‘logistieke knooppunten’ die verdwijnen?

Een belangrijk knooppunt vormden de standaard toetsen, zoals voor medisch onderzoek. In veruit de meeste gevallen levert dat geen enkel nieuw inzicht op. Dat draaien we om. Als het vermoeden bestaat dat er wel relevante informatie uit kan volgen, pas dan wordt een medisch onderzoek ingezet. Ook gaan we eenmaal horen in plaats van tweemaal. De voornemenprocedure gaat eruit en daarmee de indiening van een zienswijze. In de praktijk leiden die nauwelijks tot een ander besluit van de IND.

Hoe verhoudt de toegenomen snelheid zich dan tot zorgvuldigheid?

Dat is natuurlijk een dilemma en daar moet je met elkaar doorheen. Zaken waarin dat aan de orde komt, daar kan de landsadvocaat goed helpen. Van de gemiddelde doorlooptijd van negen tot tien maanden tot het eerste besluit, zit vrijwel alleen maar wachttijd. Als IND besteden we van die tijd gemiddeld 45 uur aan een dossier. De tijd tussen de momenten dat wij eraan werken, moet en kan veel korter. Want wat wij nooit zullen doen, is omwille van een versnelling dan maar zelf minder uren aan het dossier besteden. Zo borgen we ook de zorgvuldigheid. Als vangnet hebben we daarbij een interne kwaliteitsbewaking. We willen niet dat er kortere bochten worden genomen.

Leidt de druk op snelheid in combinatie met de politieke wens om instroom te verminderen, eventueel tot nieuwe juridische risico’s?

Wij moeten op basis van de wetgeving objectief besluiten over een aanvraag. Het is een absolute no go om bij de inhoud van het besluit de wens tot kleinere instroom mee te laten wegen. We sturen er wel op dat onze mensen een knoop doorhakken. Het fundament is dat bij de initiële start van de oude en de nieuwe asielprocedure de asielzoeker aannemelijk moet maken dat hij of zij recht heeft op bescherming. Maar de mate waarin je daarin bewijs verlangt, hoe hoog je die lat legt, daar zit ook een beoordelingsruimte. Het juridische leerstuk gaat uit van een samenwerkingsverplichting tussen de aanvrager en beslisser. Je moet het de asielzoeker niet onmogelijk maken om dat bewijs te leveren. In de praktijk moeten we nu gaan merken hoe rechters dan het geheel van de asielprocedure, het handelen van de IND en de motiveringsplicht, beoordelen.

Migratie is een van de grootste maatschappelijke vraagstukken van dit moment. Betekent het migratiepact ook een grote doorbraak?

In ons werk als IND zetten we maximaal in op individuele rechtvaardigheid in een individuele zaak. Net zo goed doen een asieladvocaat en een rechter dat. In de discussies rond een zaak merk ik dat er soms meer aandacht wordt verlangd in een dossier. Maar daar lopen we echt tegen een grens aan. Het migratiepact helpt daarin nieuwe keuzes te maken op een meer fundamenteel niveau. Toch zijn dat vooral logistieke keuzes. Misschien gaan we merken dat we nog meer generiek moeten kijken, omdat we de hoge eisen aan individuele rechtvaardigheid ook in deze nieuwe situatie voor de langere termijn niet georganiseerd krijgen. Als taakorganisatie kunnen we alleen maar het eerlijke verhaal daarover vertellen. Vergeleken met andere landen, zijn de uitdagingen in Nederland specifiek. Er is bij ons een vorm van juridificering gebaseerd op toenemende individualisering. We slaan daarin misschien wel door. We hebben wat dat betreft de grenzen van onze rechtsstaat wel in zicht.

Zijn daar concrete voorbeelden van?

Toen ik ooit begon bij de IND, we hebben het inmiddels over 25 jaar geleden, waren asielbeschikkingen 7 of 8 pagina’s. Ongeveer 85 procent daarvan bleef in stand na toetsing door de rechter. Ik heb nu asielbeschikkingen van dertig tot veertig pagina’s, en nog altijd blijft circa 85 procent in stand bij de rechterlijke macht. Het uitdijen van die beschikking komt door allemaal goedbedoelde aanvullende eisen. Maar ik waag te betwijfelen dat ze letterlijk beter zijn. Ze voldoen vooral aan meer procedurele zorgvuldigheid. Ik denk niet dat ze materieel beter zijn. Vroeger behandelden we een beroep op 8 EVRM met een enkele, sacrale formule. Eén alinea in het verweerschrift. Nu moeten we dat helemaal uitwerken en ieder feit apart benoemen, zodat de buitenwereld ziet dat we dat consequent in beeld hebben. Het is een vorm van paginafetisjisme die volgens mij niemand helpt. Kijk, als je van een jurist vraagt om iets in tien pagina’s te zeggen, dan is het haast crimineel om vijf pagina’s op te leveren. We zijn daarin doorgeschoten. Het migratiepact helpt daarin nog niet. De Raad van State heeft nu gezegd dat wij onze motiveringsplicht beter moeten doen en dat het in minder pagina’s moet. Hoe precies, dat wordt er niet bij gezegd. Maar het is wel iets dat dus wordt gesignaleerd. Ook moet het in B1-niveau Nederlands. Dat is al helemaal een uitdaging. Ondertussen krijgen we bezwaren die mede door AI zijn gegenereerd van honderd pagina’s. Laat een rechter er maar een keer over oordelen. De landsadvocaat kan ons in zo’n zaak dan goed helpen.

Een stabiele asielprocedure vanaf medio 2027 is dus nog altijd een asielpraktijk met de nodige uitdagingen?

Absoluut. Zoals gezegd is dit een systeem dat door fluctuaties op wereldniveau, waarbij natuurrampen en oorlogen invloed hebben, altijd een vorm van overbelasting zal kennen. Daarbij komt dus dat de rechterlijke macht met flinke achterstanden te kampen heeft en er schaarste is in de asieladvocatuur. De rechtspraktijk, zoals ik net al duidde, kent nog eens eigen, autonome ontwikkelingen zoals door AI, die voor uitdagingen zorgt. En dat alles is nog even los van de jurisprudentie waarop we moeten anticiperen. Toch ben ik positief gestemd, omdat ik zie hoeveel mensen in de hele asielketen met kennis, kunde en bevlogenheid werken. Bovendien geloof ik dat we door alle investeringen als IND onze maatschappelijke taak goed kunnen invullen. Het migratiepact helpt daarbij in ieder geval de logistiek van de asielketen te verbeteren zodat aanvragers sneller weten waar ze aan toe zijn.

Vond je dit interview leuk?

Dit interview verscheen eerder in Pels Rijcken Magazine. Abonneer je en ontvang Pels Rijcken Magazine als eerste in jouw mailbox.